自古以來，政事中最招人厭惡者，莫過於檢籍，最難執行者，莫過於清田。
這不難理解，春秋孔子之時，便有苛政猛於虎之說，所謂苛政，無非就是徭役賦稅四字。而朝廷檢籍之後，便能驅使百姓來做苦役，朝廷清田之後，便能從百姓家中徵調賦稅。後世又有言謂，奪人錢財如殺人父母。因此，百姓先天地厭惡檢籍與清田，寧願逃難到深山老林內進行開荒，哪怕有虎豹肆虐，也不願接受朝廷的管制。
但現在到底不是小國寡民的時代了，三代之治早已是遙遠的傳說，想要在亂世的各種天災人禍中艱難求存，集體的力量是必不可少的。只是相比於受朝廷的管轄，大部分百姓往往傾向於成為本地大族的佃農隱戶。
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原因無他，雖然成為士人的隱戶，同樣要交納不少的田租，也同樣要受大族高門驅使，但至少不用遠離家鄉服苦役，也不用擔心哪天突然為朝廷強征，一根繩子綁了便送上戰場廝殺搏命。兩害相權取其輕，在如何能夠活得更長一事上，庶民還是很有智慧的。
而如此一來，士人的莊園有了大量隱戶作為門客，也就有了與官府抗衡的資本。而一小縣的官吏往往不過四五十人，若不是邊地所在，縣內還不允許有郡縣兵，面對圈地為王、聚族而居的本地豪族，想要切實地檢籍清田，自然是千難萬難，與其雙方魚死網破，還不如妥協相待。
劉羨對此也心知肚明，想要檢籍清田，一舉成功是並不可能的。以眼下形勢，天下又尚未平定，只能從長計議，以數年為期，用鈍刀割肉的方式來打壓地方豪強，逐步將百姓爭取到朝廷一方來。
因此，劉羨和盧志議論，朝廷雖下令全國檢籍清田，但要理清先後輕重，以先易後難、先近後遠的順序進行，所以第一輪檢籍與清田的對象，主要是針對荊州與湘州。等第一輪檢籍與清田達到成效後，再在益州與江州實現第二輪，廣州、寧州為第三輪，揚州、交州為第四輪。
同樣，在檢籍清田的具體策略上，盧志也主張，在開始時不宜表現得太過強硬。所謂放長線才能釣大魚，應該先與當地豪族和平接洽，廣泛地發現問題，然後分期解決。
他打算將這一輪檢籍、清田分為四步。
第一步的任務主要是在州內各郡縣宣揚朝廷政策，同時重建各縣級以下的基層組織，明確具體檢籍清田的負責人。
如上所述，普通百姓對於朝廷的檢籍清田政策，總是懷有一定的畏懼心理。因此，朝廷需要在短期內進行適度地讓利和宣傳，來改善自己的形象，打消黎庶間的憂慮。
為了解決這個問題，劉羨在登基大典上下達的第一道詔令，便是減免全國田租賦稅。在接下來的兩年時間內，義安朝廷徵收的賦稅，都將只有前朝的二分之一。凡是只剩下五十以上的老人，十五以下的少年的民戶，則乾脆進行免徵。凡是僅剩下妻女的民戶，官府還要設法為其尋婚改嫁。
這當然是一個惠及於民的政策。一般來說，豪強對於隱戶徵收的田租，還要稍高於朝廷的水平，但尋常佃農為了躲避徭役，對此也可以忍耐。而若是朝廷讓利到這個地步，眼看半壁江山統一，短時間沒有大型戰事，隱戶也犯不著跟自己過不去，在豪強治下繼續吃苦。
而如此一來，朝廷就可以此為契機，悄然展開工作，繼而正大光明地開始登記民戶，清查田畝。否則，若不知其家中有多少田畝，如何確定減免賦稅的份額？如何知道其家中有多少人，如何進行免徵？也就不會激起民間的敵意。
但要真正進行檢籍清田的工作，只靠現有的縣吏是行不通的。按照保守計算，一個普通縣大概占地上百里，有千餘戶，近萬人。而一個縣的縣吏，他們通常只有五六十人，再加上數百從本地徵募的鄉勇充當縣卒，能夠維護一座縣城的運轉即可。
若要抽調縣吏執行此任務，頂多挪出一二十人，給他們打下手的縣卒鄉勇，既沒有足夠的武力，又和當地豪強蟠根錯節，讓他們來落實近萬人的檢籍清田，無疑是痴人說夢。
因此，就需要在縣內重新打造一套深入到鄉里的行政體系，既加深縣府的掌控力，也要讓當地的豪族適當配合，至少要做到有制可依，循法處事。
事實上，古人也早就意識到這一點。
秦漢制度中，在縣以下設有鄉、亭、里三級，以此來加強治理。其中里為最基本的單位，至多有百戶，其首領為里長，其有時由內部推舉，有時由縣府指定，以負責管理里民，進行登記戶籍，計算田土。里往上是亭，亭由縣府直轄，通常十里一亭，亭內設亭長，通常率本地招募的亭卒數十人，負責維護所轄十里的治安，並有拘捕權、執法權。亭上則有鄉，通常十亭一鄉，若一個縣沒有十亭，則不設鄉。鄉的領導為三老，嗇夫，游徼，其中三老主教化，嗇夫主爭訟，游徼主巡查。
如此三級推廣開來，就形成了一張廣泛又密集的大網，使得秦漢的縣府對戶口田土有著前所未有的掌控力，以致於縣令縣長有「百里諸侯」之稱謂。但在魏晉以來，鄉亭里的建制雖說尚未完全取消，但除去一些邊境的軍事高壓之地，基本都形同虛設，尤其是亭長，遭遇全面廢除。取而代之的是盤踞鄉里的豪強大族，縣府只能派嗇夫與這些大族協商治理。
而現在，劉羨若要重新建立起這樣一套龐大的體系，無異於痴人說夢，就算劉羨想要強制推行，也找不出這麼多的吏員。
因此，盧志向劉羨提議，不妨先將制度設立起來。在縣府以下，分別設置里、道、鄉。
這裡面最大的改變無疑是廢亭立道，這是因為盧志認為，恢復亭級建制，對豪強的侵逼過於明顯，可能會激化縣府與鄉里的矛盾。縣以下建制本就有濃厚的自治色彩，能讓縣府的直轄權恢復到鄉一級，已屬不易，鄉級以下，仍應當自治，讓縣府從中協調仲裁即可。所以去亭設道，以表明此意。
因此，讓里、道兩級內部推舉領導。以十戶為一梓，設梓護一人，十梓為一里，設里正一人，里監一人，里佐三人。十里為一道，設有道正一人，道巡兩人，道佐六人。這些人負責自行檢籍與清田，朝廷為其提供不征徭役的優待，並免去一定數目的田畝，但不算吏員，簡稱無秩，又稱鄉愿。
雖說他們推舉出來的人選，大概是本地的豪強，但這無足為奇。接下來，縣府以五道為一鄉，設立鄉郎一人，鄉喻一人，鄉捕一人，是朝廷吏員，發放俸祿，對接道、里的鄉愿。鄉愿會交一個數目的戶籍與田簿，這個數目大概不實，但那又如何呢？有了制度作為大框架，有了切實的戶籍田簿作為根據，就有了改正的理由。
這便是盧志第一步要完成的任務，也是任務最繁瑣的一步，大概要半年的時間來完成。
而第二步的任務則要簡單一些，等行政框架重新搭建起來後，就可以開始運轉。根據先易後難原則，在這一步，先解決那些不易激發矛盾的問題。
即在宣揚國家減免賦稅的政策後，先登記那些願意置於縣府管理下的戶口與田土，將朝廷的承諾落實，建立起朝廷在地方上的信譽。然後以流民墾田、勳爵授田為突破口，逐步加深縣府的掌控力。
之所以這麼做，是因為經過前些年的戰亂以後，湘州多有巴蜀流民，荊州多有中原流民。既是背井離鄉的流民，在當地只能以佃農為生，飽受當地豪強的欺壓，他們勢力弱小，天然更傾向於朝廷。而縣府助流民開墾廢棄的荒田，承認他們對田土的占有，自然會得到這些流民們的擁戴。
勳爵授田亦是如此，此時各縣的軍坊應當建成，漢卒已經入駐。由縣府完成授田後，這些經歷戰事、服從朝廷且甲冑齊備的武裝力量，遠非縣府的鄉勇可比，必然會對鄉愿們形成強大的震懾。
預計這些事務能在兩三個月內完成，然後便是第三步，也是最難的一步，那便是開始核查戶籍與田簿的不實之處。
在此時，縣府已經對鄉下有了一定的影響力，但想要與所有的地方豪強們對抗，恐怕還是較為困難。因此，縣府應當將那些戶籍與田簿中明顯不實的部分挑出來，找影響最為敗壞，名聲最為惡劣的鄉愿進行處罰。
所謂先禮後兵，恩威並施。前面的準備不過是恩，這一步便是威。縣府只有將這種冒頭的豪強打壓下去，殺一儆百，才能建立起真正的秩序。
同樣，這也必定是矛盾爆發最激烈的一步，豪強之所以是豪強，便是在當地的影響根深蒂固。一旦傷及他們的根本利益，買兇殺人都不過是小事，甚至全族暴動都不無可能。一旦處置不善，不，應該說，肯定會有處置不善的事情發生，且一定會產生極壞的政治影響，在朝野上下都必然掀起反對改制的大浪潮。
因此，在這種時刻，劉羨必須要保持最堅定的態度來支持變法改制，絕不能有任何退縮之態，任何一絲一毫的猶豫，都可能加強反對派的反撲。同時，在地方上也要做到迅如疾風，猛若雷霆，儘可能減輕核查的負面影響。
而只有將這一波反撲給支撐過去，明確將那些不法之徒一一懲治，情況才會有根本性的好轉。這就好比是爬坡，過了這個坎，朝廷將影響力穩固到鄉下，建立了受管控的政治秩序，也就擺脫了過往不做不錯，越做越錯的窘境，轉而進入良性循環，接下來只需要按部就班即可。
這也就是第四步，將核查全面推廣，完成荊、湘二州剩餘的檢籍清田。
至此，差不多應該已經過了兩年，減免的時間已過，朝廷就可根據現有的戶籍與田簿，來重新徵收賦稅。
而對於如何徵收賦稅，盧志也有全新的想法。魏晉以來的賦稅制定過於粗暴，就拿田租來說，無論是何等田畝，無論何等年景，一律畝租四升，這並不合理。既然做了戶籍，就要將田畝分類，可根據開墾程度分為為剛開墾的生田，常年耕種的熟田。又根據種糧的種類，將其分為能種植水稻的水田，種植粟麥的旱田，種植雜糧的雜田。不同的田畝田租則不同，以此來鼓勵農人們開荒，也避免不好的田畝被拋荒。
同樣，戶調即人頭稅制度也不合理，不同的人家貧富不同，結果一視同仁地徵收絹三匹、綿三斤，必然導致貧家不斷破產，富家無關痛癢。
所以，盧志主張將戶口也做區分，無田的佃農為佃戶，不必交戶調，但要每年要應役一月。占地三十畝以下的為下戶，每丁徵收絹一匹、綿一斤即可，也可應役免調。占地三十畝至六十畝之間的為中戶，每丁征絹三匹、綿三斤。占地六十畝至百畝的為上戶，每丁徵收絹四匹、綿四斤。更往上的便是富戶，每多占一畝地，則多征二尺絹，二兩綿，上不封頂。
總而言之，新的稅制思想便是儘可能減輕貧民的負擔，而向豪強富戶多征賦稅。如此不僅能使國家的賦稅大大增加，還能改善基層民生，更有利於長遠的發展，因而被盧志簡稱為分稅法。
而分稅法與鄉愿制相結合，便構成了朝廷的主體經濟制度，再加上前文所述的軍制改革，就算是庚午新制中的主要內容了。其中還有一些細枝末節的部分，此處都暫且按下不表。
至此可以看出，盧志對朝廷自上而下的改造，已經不足以用大刀闊斧來形容，甚至可以說是傷筋動骨。想要將其完全落實，說四五年都是急於求成，即使只是想要看見成效，最快也要兩三年。
可劉羨仍然對此寄予厚望，並堅決推行。兩人在這將近一年的時間內，光在秘書省查看的古書文檔，就有上千卷之多，可謂是堆積如山，政令亦反覆斟酌刪改，前後約有幾十萬字，兩人經常討論爭吵到深夜，以致於時常休憩於蘭台，根本不知疲倦。後世史書上回憶這段歷史，如此評價道：
「穆文帝與盧忠獻謀國改制，論古今治世之法，溯三代先賢之政，君臣盡誠輸愛，無所隱避，常屏左右相對談說，至夜分不罷。或促席移景，不覺坐之疲淹也。後變法改度，固歷奸邪臧否，小人非難，然親貴舊臣莫能間。世人斟損酌益，謂二者君臣之際，猶昭烈之遇孔明。穆文、文宣、明元三代之盛，自此興焉。」(本章完)