對於在揚州冊立藩國一事，其實在相當長的一段時間內，劉羨並沒有完全下定決心。
雖說從大局上而言，盧志的建議甚是精妙。漢軍以區區西南一隅，兩年間驟然擴張至整個江南，根基可以說很不牢靠，想要將其徹底消化整合，必然需要相當的時間和手段。而江南地區的士族勢力又是如此之強，尤其是揚州三吳地帶，吳人不僅在軍政上構建了一套完整的內部網絡，同樣還有明確的政治主張，且已經深入人心，一旦進行變法改制，很難不激起他們的強烈反應。
因此，為了分化各方，穩步推進改制，用冊立藩國的方式先穩住吳地，無疑是一記妙招。
畢竟就現況來看，朝廷連近在咫尺的荊湘兩地都未完全掌控，對於遠在江左的三吳地區，更是鞭長莫及。若是吳人想要造反，很難產生有效的反制。既如此，還不如乾脆令他們自治，這是吳人這幾十年來的宿願，只要滿足了這一點，讓他們能維持基本的秩序，給一點象徵性的支持，最主要的是，不給朝廷的新政添亂，也不倒向齊漢，那就是對南漢最有利的局面了。
這在歷史上也不是沒有先例，最典型的例子便是周公分封。
當年周武王雖擊敗了商紂，並成功成為了天下共主，但他還未來得及穩固統治，便在第二年去世。而趁著周武王病逝，紂王之子武庚利用周朝宗親內部不和的矛盾，成功策反了關東的三監大軍，發動了三監之亂，一度要顛覆周朝。周公旦便與召公奭聯合起來，率大軍二次出征關東，誅殺武庚，鎮壓三監，這才穩定了周朝在關東的統治。
可即使如此，殷人依舊勢大，為了進一步壓制殷人，又不至於逼迫他們再次起兵。周公便在關東分封功臣的同時，也冊封殷人皇族微子為宋公，讓他們延續殷商的傳統，可以自行其是。從此大局得以安定，也才有了此後的「周公吐哺，天下歸心」。
盧志便是以此為由，建議劉羨乾脆在三吳冊立一個藩國，然後將司馬氏分封過去，這正好又解決了一個難題，到底該如何對待晉室宗親。
須知晉廷雖亡，但司馬氏皇族的影響力仍然巨大，原因無他，在司馬懿到司馬衷的四代人時間內，司馬氏作為皇族，與太多的士族完成聯姻，形成了一個牽扯極廣的關係網，根本無法忽視。
其中諸如平陽賈氏、聞喜裴氏、琅琊王氏之類的知名高門已不必多說，單單就拿如今南漢的朝堂來舉例，都有相當一部分高官都與司馬氏有姻親關係。
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如益州刺史劉琨，他本是趙王司馬倫的外戚；去年投靠劉羨的江州都督王敦，他是晉廷知名的駙馬都尉；太尉何攀，乃東海王司馬越的連襟；就連眼下劉羨最信用的大臣盧志，其子盧諶也與滎陽公主訂過婚約，只因公主早逝而未能完婚。
更別說，劉羨本人也算是晉室外戚。他自己以潁川公主司馬脩華為義妹不說，其女江夏公主劉靈佑也與長沙王司馬乂之子司馬鮮訂有婚約，尚未完成而已。
在如此情形下，若是放置晉室皇族不管，將來又有士族對新政心生怨懟，難免會再度擁立司馬氏來興兵作亂。因此，以冊立藩國的名義，將司馬氏安置在遠離荊州的三吳地區，既可以顯得劉羨仁厚，有吳人做牽制，也能在相當程度上杜絕其餘人作亂的可能性，當真稱得上是一舉多得。
故而在初聽盧志建議之時，劉羨只覺得豁然開朗，欣喜至極，覺得此策非實行不可。可世上到底沒有十全十美的策略，任何策略都有得有失。事後劉羨推敲時，發現此策至少有三處需要斟酌的影響。
首先這涉及到對晉廷的定性。晉廷作為一個篡魏起家，又以滅漢登頂的王朝，劉羨身為漢室嫡脈，理應認定晉廷是閏朝。可若是為司馬氏冊立藩國，難免讓人聯想到二王三恪，換句話說，也就是劉羨承認了晉廷為正朔。這無疑會成為一個被政敵攻訐的藉口。
當然，此事說大不大，說小不小。關於正統的議論，平民百姓根本不懂，在戰場上也很難起到作用，但寫在史書上，難免就受人詬病了。哪有子孫為滅國讎敵延續國祚的道理呢？要知道，劉羨連自己的親戚都沒有正式分封。
其次，這算是一個權宜之策，如今雖然冊立了藩國，若是等其餘各地的新政完成以後，劉羨要面臨一個問題，這個藩國還要不要維持？如果選擇維持，其餘各地皆推行新政，只有吳地不推行，是否是對當地百姓的不公平？可若是不維持，在冊立藩國後，過了一段時間又將其廢除，這難免有出爾反爾的嫌疑，也影響劉羨的信譽。
第三，吳人中多有智者，以周玘、顧榮等人的才華，他們未必看不出其中的利弊。若是他們猜出自己的想法，會不會認為自己虛偽，乾脆順水推舟，趁機自立呢？又或是乾脆轉投齊漢，就目前對北面收集的情報來看，劉柏根是開得出這個價碼的，這也是劉羨最不願見到的結果。
綜上所述，冊立藩國一事牽扯眾多，令劉羨不得不再三思量，權衡利弊，以致於遷延至今。
而眼下已快到九月，變法改制已經正式開始實行，此事不能再拖下去了。而在受到周顗的勸諫之後，他也意識到，與其一個人在宮中胡思亂想，不如與周玘、顧榮等人開誠布公地談一談。至少周玘性格孤傲，不屑於隱藏自己的看法態度，而顧榮是自己的舊屬，也有一些情誼在。他二人又同為吳地士人的領袖，他們的意見，已足夠表明吳人對此策的態度。
於是在八月下旬的一日晌午，早朝結束以後，劉羨召周玘、顧榮二人入宮，又命陸雲自尚書省前來作陪，一齊議論冊立藩國一事。
三人落座以後，劉羨先命宮女給三人倒茶，稍作寒暄後，他也不賣關子，很直白地就闡述自己的想法道：「我打算在江左冊封晉室，以安其心，你們有何看法？」
聽聞此語，三人一時都愣住了，畢竟作為天子，劉羨好郡縣而非封建的政治傾向可謂人盡皆知，此時從他口中說出冊封二字來，令陸周顧三人都生出一種荒謬感，面面相覷間，又聽劉羨再問了一遍，才確定天子不是在說笑。
顧榮的反應最快，他首先意識到劉羨這麼做的理由，但表面卻不動聲色。因為他並不確定，劉羨是真打算如此做，還是對吳人的一種試探，故而反問道：「陛下是對司馬氏不放心嗎？那押送到南中是不是更為合適？」
劉羨明白顧榮的擔憂，便笑著表態道：「說完全放心那是假話，但要說有顧慮，也不過是小顧慮，司馬氏畢竟喪盡人心。我之所以此次招你們來，主要是有另外的考慮。」
他在這頓了一頓，伸出手指指向一旁的周玘道：「宣佩不是近來一直四處宣揚嗎？說五等分封好過郡縣，我最新主持的新政，也是太過繁複，不比周政大道至簡，恐難以成功。我們兩人談了幾次，他既說服不了我，我也說服不了他。」
「《老子》開頭第一句話便是，道可道，非常道。有些事，說是說不清楚的，只有具體做過以後，才分得清真正的優劣。因此，我便想借著這次冊封晉室的機會，在吳地試行周政，讓世人一窺周政之成效。」
「但這畢竟不是小事，若在揚州實行下去，定然會有極大的影響，而你們又是本地人，因此，我想知道你們的意見。」
劉羨這麼說，算得上是非常開誠布公了。顧榮聽到此處，也覺得天子極有誠意，便不再隱瞞，直白地說出自己的想法道：「陛下，我反對此事。」
「哦？彥先為何反對？」
顧榮懇切道：「天下尚未一統，正是四民精誠團結，上下共度難關的時刻。陛下若對吳地區別對待，冊立藩國，必然引起非議，讓世人以為，陛下不以吳地百姓為子民，不以吳士為臣子，這豈是好事？長此以往，國家必有內亂之憂。」
顧榮的想法與劉羨的顧慮不謀而合，劉羨點點頭，又轉頭望向周玘，道：「宣佩，這是你一直以來的主張，你覺得如何？」
周玘雖然平時喜好直白地嗆人，但在這種大事上，他卻並不輕佻，而是先沉吟片刻，再問道：「陛下行冊封一事，是長久之計？還是一時之計？」
劉羨道：「長久之計如何？一時之計又如何？」
周玘抬起頭，雙目直視劉羨，徐徐道：「陛下，周政說來說去，無非是四個字，鎮民以靜，多一事不如少一事。若是一時之計，今年設，過不了幾年就撤，這就違背了周政的主旨，徒增當地紛擾罷了。若是長久之計，那還可以試一試，陛下必須得應允我，要行此事，最少二十年內，不得撤銷藩國。」
「那如何見得成效呢？」
周玘笑道：「殿下之意，不就是想要江左不生亂嗎？若陛下當真冊立藩國，我敢向朝廷保證，若陛下讓我來負責此事，二十年之內，江左絕無亂事，不勞陛下憂心。朝廷若有戰事，江左一樣鼎力支持。」
「那方才彥先的憂慮，你如何看？」
周玘看了顧榮一眼，又道：「這也不是難事，大不了陛下可以再發一道政令，表明心意。建立藩國以後，江左若有願意支持朝廷新政的，可以自行離開藩國，朝廷若有願意支持周政的，也可以前往江左。如此一來，不就一視同仁了嗎？」
顧榮聽聞好友言語，難免失笑，低聲道：「哪有這麼簡單？」
周玘反倒泰然自若地回道：「安定人心，本就越簡單越好。」
兩人說罷，劉羨轉而去問陸雲，道：「士龍覺得如何？」
陸雲沉默片刻，徐徐道：「陛下方才說得甚是，此等大事，單論言語，恐難知成敗，而微臣智淺謀薄，自不敢置喙。但不論陛下做何決定，微臣都全力執行，無所猶豫。」
「唔。」聽到這個回答，劉羨也開始沉吟，今日他找來了三個人來商議在吳地冊建藩國之事。一人反對，一人贊同，一人並不表態，這情形難免叫人深思。
但仔細分析三人的意見，其實不難發現，顧榮並不反對冊立藩國本身，只是權衡利弊，擔憂朝廷不接納吳人，將來會爆發衝突，所以才出言反對。陸雲雖說不表態，但在這種關鍵場合，劉羨已經提出了一項新政策，而他說支持劉羨的決定，其實就是變相地支持，而周玘的態度則更不用說。從這個角度來說，其實三人都傾向於在江左建藩，只是顧慮不同而已。
劉羨自此下定決心，他對周玘道：「既如此，那我便與宣佩做個君子之約吧。」
「君子之約？」
劉羨徐徐起身，走到北面的殿中宮牆，從木架上取下一柄長劍，劍鞘上鑲嵌有金玉，甚是華麗。而後劉羨單手持劍，轉身踱步到周玘面前，橫示在周玘面前，緩緩道：
「我聽說，宣佩乃是江左第一劍痴，愛劍如命。而這把劍，乃是漢靈帝耗費千金打造的中興寶劍，世上一共只有三柄。靈帝雖是昏君，但劍確實是難得一見的寶劍，今日我便將它贈予宣佩。」
「我以此劍為證，倘若以十年為期，宣佩真能大行周政，令三吳百姓安居樂業，上下各得其所，我便向你允諾，保留藩國，永不撤藩。」
「換言之，倘若宣佩不能做到……」
不等劉羨說完，周玘已經接過中興劍，他鄭重承諾道：「若臣不能做到，臣甘願為陛下殺盡叛賊，而後以此劍自裁，伏誅以謝天下！」言語篤定至極。
「欸，何至於此？」劉羨笑道：「我只是望到時候再在揚州變法改制，宣佩能助我一臂之力罷了。」
話說到這個地步，顧榮也不再反對，而是提議道：「既如此，臣還有一個不情之請。」
「彥先請說。」
「臣家中尚有一妹，名曰妙瑜，曾嫁陳敏之弟陳斌為妻。陳敏敗亡後，她一直留在家中，無所依靠，還請陛下納入宮中，稍作收留。」
劉羨聞言，嗟嘆道：「即是彥先所請，我豈敢推辭？」
在此次商議後，也就確定了冊立藩國的政策。到九月上旬，劉羨正式發布詔令，稱司馬氏雖竊據天命，篡國奪統，固為閏朝，然終究一統天下二十餘載，有大功於百姓，亦寬待當今天子，未嘗有所虧欠。因此，天子念及舊情，便劃丹陽、毗陵、吳興、吳郡、會稽五郡，建立晉安國，定都錢塘。又以故晉豫章王司馬熾為晉安王，領晉室大小宗親數百人，盡數前往國內安置。
而後天子又下詔，以散騎常侍周玘為晉安國丞相，總理國中大小事務，可自行任命國中官員，改制理政，若遇急情，亦可先斬後奏，便宜行事。(本章完)